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    論風景名勝區的政府規制

    時間:2016-05-03  來源:  編輯:  瀏覽:77次
    對景致區進行政府規制的必要性重要與它的幾個主要的技巧經濟特點親密相干:首先是自然壟斷特點…政府規制不力方面與風景致區的技巧經濟特點有關,使得開發與維護這兩個規制目的之間存在著內在的難以折衷的抵觸,同時現有管理體制部署存在的很多扭曲又加劇了這種抵觸…自然壟斷特點意味著,必需對景致區經營者的收費實行經濟規制,不然的話,景致區經營者就會濫用其壟斷位置,為了得到壟斷利潤而斷定較高的價錢,從而

      最近,景致名勝區的政府規制問題引起了業內外人士的極大關注,爭辯重要緣于人們對景致區發展進程中所存在的一些問題的深度憂患。尤其是景致區的不斷開發已經或正在對景致區資源造成嚴重損壞,進而召喚增強對景致名勝區的政府規制[1、2]。本文應用規制經濟學的基礎思想,對我國景致區目前存在的維護不力的問題,從規制體制和規制機制等方面進行剖析,并提出相應的改造建議。

    1 政府規制的必要性

      政府須要對景致區進行規制這一點恐怕不會引起什么爭議,值得爭議的重要是應當樹立什么樣的規制體制以及用什么樣的機制來管理,但要想闡明這些問題,必需先明白為何須要政府規制。對景致區進行政府規制的必要性重要與它的幾個主要的技巧經濟特點親密相干:首先是自然壟斷特點。由于不同景致區的地位的奇特征,或者不同景致區資源特色的惟一性,人們欣賞這些景觀所得到的感受是不同的,因而這些景致區之間幾乎不可替代,相互之間很難形成競爭[3];同時,由于資產的不可分割性,或者景致區的經營具有強烈的范圍經濟和范疇經濟,同一個景致區很難發生面對面的競爭。自然壟斷特點意味著,必需對景致區經營者的收費實行經濟規制,不然的話,景致區經營者就會濫用其壟斷位置,為了得到壟斷利潤而斷定較高的價錢,從而傷害花費者的好處①。對于收費的規制,既可以采用強鼓勵強度的規制機制,如固定價錢機制;也可以應用低鼓勵強度的規制機制,如成本加成機制。

      須要指出的是,增強對景致區的政府規制并不是對景致區的所有收費都進行規制。原則上,經濟規制的重要對象是接入費或門票,而對其他服務如旅館或食品等的價錢則不須要(事前)規制,其原因在于只有接入服務,即經營者為觀覽者供給的方便服務,包含供給的通路等,具有強烈的壟斷特點,而其他服務則存在很大水平的替代競爭,比如可以自帶食品,甚至形成直接的競爭。用經濟學語言講,就是接入服務的彈性要遠小于其他服務的彈性。當然,不須要經濟規制并不是廢棄任何政府監管,實際上,至少須要依據競爭法進行事后監管,防止壟斷權力的延長,但此時的監管方法與事前規制是不同的。

      其次是景致區資源的公共品特點。更確實地講,景致區資源或者景觀是一種俱樂部物品,也就是說,花費者必需購置接入服務,但是得到接入權以后,花費就變得具有非排他性:某個人欣賞景致并不影響其他人的觀賞②。景致區的公共品特點決議了,將會發生花費者對于觀光服務的搭便車問題,景致區經營者不可能依據成本,對觀光服務和接入服務各自單獨收費,而必需將這些收費捆綁在一起。換句話說,景致區的收費必定存在交叉補助,具體講,就是接入服務的收費或門票須要補助供給其他服務的成本,如景致資源的自然折舊以及景致區資源的保護和維護的費用等。

      因此在接入服務的價錢構成中,除了須要回收用于景致區的保護和維護的成本以外,還包含一部分自然折舊或者對景致區資源的占用費。但依據我國的法律,景致區資源為全部國民所有③,所以從公正的角度講,這部分收費實際上屬于一種資源稅,原則上應當全體直接上繳中央財政,而不應當留給處所,更不應當由景致區經營者截留④。

      最后是外部性。景致區資源的外部性重要表示在兩個方面:一是擁擠發生的外部性,它與景致區的公共品特點親密相干。在做出觀光決策時,花費者往往不會斟酌自己的決策對他人發生的影響,因此呈現某些景觀或某些時候的擁擠情況;二是景致區經營者對景致區資源的開發運動對景觀損壞發生的外部性。景致區為了經濟好處,可能過度開發景致區資源,而沒有充足斟酌到對景觀發生的不可恢復的影響,使其他人不能再享受到同樣的景觀,或者說對他人發生負的外部性。

      景致區的外部性特點意味著,為了對景致區資源進行恰當的維護,避免過度開發發生的外部性,一般來講,須要對景致區開發實行嚴厲的政府規制,包含通過嚴厲的政府審批避免過度開發,或者通過對開發運動征收庇古稅,減少經營者過度開發的激動;同時,應用經濟規制手腕制訂有效的收費政策,解決公共品特點帶來的擁擠外部性,實現合理的資源配置,具體講,就是收費應當斷定基于完整成本,不僅要斟酌到景致區保護等成本,還要斟酌到擁擠成本以及其他社會成本。

      由此可見,景致區本身的技巧經濟特點決議純潔應用市場機制配置資源將會發生嚴重的“市場失靈”,不利于景致區資源的合理應用以及景致區的發展,而恰當的政府規制將會改良福利。當然,嚴厲講,自然壟斷、公共品或外部性特點并非實行政府規制的充足條件:一方面,依據科斯定理,如果不存在交易費用,可以通過景致區經營者與花費者之間的會談,解決這些市場失靈問題。所以依據交易成本理論,實行政府規制的更深層次原因在于:由于在交易進程中存在比擬大的市場交易成本,使得當存在這些“市場失靈”時,很難簽署一個完備的合同,或者保證這樣的合同得到有效的實行。從這個意義上講,樹立政府規制制度的目標就是為了減少交易成本;另一方面,政府監管本身可能發生“規制失靈”,因此只有當規制制度帶來凈福利改良時,政府規制才是符合公共好處的制度部署。總之,“規制失靈”并不是否認政府規制制度,而是更增強調政府規制制度的設計。

    2 政府規制存在的重要問題及成因

      在決議實行政府規制以后,前面討論的“市場缺點”意味著,景致名勝區的政府規制重要包含兩個方面的內容:一是經濟規制,重要是對接入收費或者經營者利潤的規制;二是質量規制,即對景致區資源的開發和維護的規制。依據規制經濟學的基礎理論,保證質量規制有效性的前提是必需有明白的質量尺度作為保證,如果缺乏有效的質量規制手腕或者相干的信息,那么在設計經濟規制機制時,必需斟酌到質量規制目的,供給鼓勵強度比擬弱的價錢規制機制,更確實講,規制方法將趨向于成本加成,否則的話,經營企業就會應用質量規制的破綻,用就義質量來換取利潤。

      目前,我國景致名勝區的發展面臨的最重要問題是,景致區開發與景致區資源的維護之間存在著宏大的抵觸。隨著這些年來的經濟發展,人們的生活程度有了很大的進步,人們對觀光的需求開端急劇增加;同時,放權讓利的改造使處所政府和景致區的經營者有了盈利的激動,把開發和應用當地景致區資源作為增進處所經濟發展和取得經濟好處的主要手腕,不斷加大開發和應用景致區資源的力度,這些行動在必定水平上已經對這些資源的維護構成了嚴重的威逼。

      從政府規制的角度講,如果把門票價錢或利潤的規制視為經濟規制的范圍,而把對于景致區資源的開發和維護的規制看作質量規制,那么從基本上講,造成維護不力的原因重要在于,政府對于景致名勝區缺少有力的質量規制。政府規制不力一方面與風景致區的技巧經濟特點有關,使得開發與維護這兩個規制目的之間存在著內在的、難以折衷的抵觸;同時現有管理體制部署存在的很多扭曲又加劇了這種抵觸。

      第一,開發和維護作為一個規制目的難以實行[4]⑤。對景致區資源的開發和維護實行規制相當于對質量進行規制,這種規制能夠得到有效實行的前提是,政府必需具有明白并且可操作的規制目的,比如應當對景致區資源維護到什么水平;什么樣的開發不會與景致區的維護發生抵觸;某些開發所造成的損害水平有多大,因而可以斷定相應的處分強度等等,政府監管部門只有具備這些信息,才干對景致區的開發和維護進行有效的規制。但顯然,一方面這些與景致區資源的維護有關的指標的斷定往往具有很大的主觀性,因而給規制者帶來相當大的裁量權,使規制機構可能為了其他好處,就義對景致區開發和維護的有效規制;另一方面,這些信息一般屬于經營者的私有信息,這種不對稱信息的存在,下降了政府規制的有效性。依據新規制經濟學理論,缺少對于質量或維護的有效規制,將直接影響政府的經濟規制機制⑥。

      第二,規制權利的疏散化。在我國,規制權利的疏散化重要表示在,首先國度景致名勝區要受到上級主管部門的控制,即所謂條條管理。這些部門作為政府規制機構,行使行業計劃、負責公布行業法規和管理條例并負責監視履行等職責;但同時,這些經營單位往往還要受到處所部門的控制,即塊塊管理,有些處所甚至將景致區管理行政化,變成一個政企合一的獨立機構。從政府的規制職能的劃分上看,處所規制機構似乎具有更多的實際規制權,包含經濟規制和質量規制;而相對而言,上級政府只具著名義上的規制權。條條控制與塊塊管理并存反應了改造開放后,中央不斷向處所放權這樣一個大趨勢,但對風景致區的政府規制是否也應當這樣做,還是一個值得討論的問題。

      這種體制發生的重要問題,是難以和諧經濟規制與質量規制這兩個規制目的:對處所規制部門來講,他們往往是處所政府的一部分,一般缺乏規制權利的獨立性,在增進處所經濟發展的強烈動機的驅使下,在審批開發項目時,往往從處所好處動身,把這些景致區可貴資源作為“搖錢樹”加以開發和應用,很少斟酌到資源維護的目的。當然,說處所政府一點不會斟酌到維護問題也是不客觀的,處所政府確切會從長期發展的角度,在必定水平上斟酌到景致區資源的維護問題,因為究竟,如果景致區資源遭到嚴重損壞,那么也就談不上什么開發的問題。但由于任期決議的在短期內尋求政績的強烈動機,決議了政府維護景致區資源的動機是很微弱的;對上級尤其是中央主管部門來講,他們一般能夠比擬好地斟酌資源的維護問題,并且在經濟好處上比擬超脫,但由于缺少明白的規制授權和有效的規制手腕,他們不可能對景致區資源的維護實行有效的規制。實際上,從我國的現行規制體制來看,雖然存在著規制權利過于疏散,經營單位的“婆婆”太多的問題,但也常常呈現該管的事卻沒有人管,呈現權利真空的狀況,從某種意義上講,我國對于

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