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    讓生態文明體制改革的春風吹綠草原

    時間:2014-06-30  來源:求是  編輯:于康震  瀏覽:1072次
    從戰略高度認識草原生態文明建設草原與耕地森林海洋等自然資源樣,是我國重要的戰略資源…草原面積大,分布廣,生態功能不可替代,是生態文明建設的主戰場,草原畜牧業特色突出,布局集中,生產潛力巨大,是特色畜產品供給的主渠道…應從國家發展戰略和生態安全全局的高度來認識草原保護草原…生態安全的重要屏障…草原生態系統每年可固碳.億噸,折合氧化碳億噸,大約能抵消我國全年氧化碳排放
    讓生態文明體制改革的春風吹綠草原

    中國景觀網7月1日消息:草原是我國面積最大的陸地生態系統,草原生態建設事關我國生態文明建設大局。習近平總書記視察內蒙古時對草原保護建設提出了明確要求,強調要加強生態環境保護,實施重大生態工程,建立生態文明制度,做到生態建設與牧民增收雙贏。習近平總書記的重要論述,對于草原保護建設具有很強的現實針對性和深遠的指導意義,是我們踐行草原生態文明建設的行動指南。在新的歷史時期,草原應在生態文明建設中發揮更大作用,草原改革應為健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制作出更大貢獻。

       一、從戰略高度認識草原生態文明建設

    草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣,是我國重要的戰略資源。草原面積大,分布廣,生態功能不可替代,是生態文明建設的主戰場;草原畜牧業特色突出,布局集中,生產潛力巨大,是特色畜產品供給的主渠道。應從國家發展戰略和生態安全全局的高度來認識草原、保護草原。

    生態安全的重要屏障。我國草原面積近4億公頃,約占國土面積的41.7%,是耕地資源的3.2倍,林地資源的2.3倍。草原生態系統每年可固碳5.2億噸,折合二氧化碳19億噸,大約能抵消我國全年二氧化碳排放總量的30%。草原是我國江河的源頭和涵養區,長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等源頭水源都來自草原。我國草原類型有18種,擁有1.7萬多種動植物物種,是維護我國生物多樣性的重要“基因庫”。草原植被是我國“十二五”規劃的“兩屏三帶”(青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障,東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵地帶)的主體植被之一,保護建設草原對我國生態保護和修復具有重要的促進作用。

    生態文明體制改革的重要陣地。改革開放以來特別是進入新世紀以來,涉及草原生態體制的改革明顯加快。完善草原承包經營制度,目前草原承包經營面積達2.83億公頃,占可利用草原面積的85%,初步實現“草原有其主”;建立使用資源付費制度,對礦藏勘查開采、工程建設征用等使用草原的行為收取草原植被恢復費;建立草原生態保護補助獎勵機制,實施禁牧補助、草畜平衡獎勵等,調動了牧民保護草原生態的積極性和主動性;加強草原監督管理隊伍的建設,草原執法能力穩步提升。多年來草原生態體制的改革實踐,為建立系統完備的生態文明制度體系提供了許多可借鑒的有益探索和經驗。

    牧區發展的重要依托。草原是牧區土地分類的主體,建設草原生態文明,就是要為牧區發展創造更好的生態條件。近年來,牧區各地大力實施退牧還草、風沙源治理、游牧民定居等重大草原生態工程,認真落實草原保護政策,推進草原生態加快恢復。2013年,全國草原綜合植被蓋度達54.2%,與草原補獎政策實施之初的2011年相比,提高了3.2個百分點。草原生態加快好轉為牧區科學發展創造了更好的生態環境條件,牧區生產總值和地方財政收入增速均明顯快于全國平均增長水平;特色產業快速發展,二、三產業比重迅速提高;草原畜牧業綜合生產能力不斷增強,牧區牛羊肉占全國的比重提升了約10個百分點,對于牧區經濟社會發展發揮了特殊作用。

    二、草原生態建設面臨的主要問題

    中央關于生態文明體制改革的主攻方向已經明確,推進機制、時間表、路線圖十分清晰,草原保護建設事業迎來了新的歷史機遇期。同時,我們必須看到,受氣候變化、超載過牧和人為影響,草原生態總體惡化的趨勢尚未得到根本扭轉,草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼,牧區生態基礎設施建設欠賬較多,牧區草原仍然是我國生態建設的難點。

    經濟發展與生態保護的矛盾突出。草原是牧區經濟發展的基礎,也是牧民增收的主要依靠。現階段,牧區地方政府發展經濟和牧民增收致富的愿望都很強烈。受片面發展經濟思維的影響,一些地方始終沒有下決心處理好經濟發展和生態保護的關系,開墾草原的面積越來越大,草場變成礦區的地方越來越多,濫采亂挖蟲草等草原珍稀資源的現象越來越普遍。受生產經營方式單一粗放的限制,牧民增收始終沒有擺脫“人口增長—牲畜擴增—草原退化—效益低下—牧民增收難”的困境。據統計,近年來全國每年破壞草原的案件近2萬件。全國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上,已恢復的草原生態仍很脆弱,全面恢復草原生態的任務仍然十分艱巨。隨著工業化、城鎮化的發展,草原資源和生態承受的壓力將越來越大。

    保障畜產品供給和維護生態安全的矛盾突出。草原具有多種功能,強調生產功能時,草原是重要的生產資料,承擔著保障畜產品供給的重任。2013年,全國268個牧區、半牧區縣(旗)牧業人口占全國總人口數量的1.3%,生產肉類占全國的5.5%、生鮮乳占19.4%、羊毛占45.6%、羊絨占32.9%。對于保供給來說,這是成績,但對保生態來說,這又是壓力。據監測,2013年全國重點天然草原牲畜超載率仍達16.8%,這就意味著全國約1/6的草原未能得到休養生息。我國牛羊肉價格已連續13年持續上漲,預計牛羊肉價格將一直保持在較高價位運行,牛羊養殖場戶超載過牧的動因依然存在,落實減畜禁牧、草畜平衡的難度很大。

    草原監理和技術服務體系建設嚴重滯后。全國從事草原監理的專職和兼職人員僅9000余人,從事草原技術推廣工作的專業技術人員僅有1萬人,平均每65萬畝草原擁有1名監理人員,每60萬畝草原擁有1名技術推廣人員。由于中央對草原監理和草原技術服務機構基礎設施建設缺乏投入,加之牧區地方財政困難,草原監理和技術推廣機構缺乏必備的交通工具和辦案取證設備,制約了草原執法監督和技術推廣工作的正常開展。具體表現在執法體系不健全,難以擔當執法監督重任;技術服務半徑小,無法覆蓋到每個牧戶。同時,牧區旱災、雪災、鼠蟲害和毒害草災害頻發,加劇了草原退化、沙化和鹽漬化程度,對草原生態保護提出了新的挑戰和要求。

      三、以制度創新推動草原生態保護建設

    草原生態建設面臨的問題,說到底還是人與自然不能協調發展的問題,需要按照“保護生態環境就是保護生產力,改善生態環境就是發展生產力”的新理念,按照生態文明體制改革的新要求,建立系統完整的生態文明制度體系,用制度管人,加快草原生態文明建設。

    一是抓緊劃定草原生態保護紅線。草原堅守著森林、農作物等其他植被難以延伸的干旱、高寒等生態環境最為脆弱的地區,生態地位十分特殊。要直面我國草原退化尚未得到根本遏制和草原生態赤字嚴重的現實,以現有草原資源量劃定生態保護紅線,倒逼各地加快草原生態修復,保護草原生態環境。要抓緊制定《基本草原保護條例》,加快基本草原劃定進程。嚴格落實草原各項保護制度,建立最嚴格的損害賠償制度和責任追究制度,對破壞草原生態環境、造成嚴重后果的單位和個人,依法要求其恢復、修復、賠償,實行終身追究制。要本著對國家、對人民、對歷史高度負責的態度,把每一寸該保護的草原堅決保護好,把每一寸該建設的草原切實建設好。

    二是穩定和完善草原承包經營制度。黨的十八屆三中全會提出“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”,具體到草原,就是要進一步穩定和完善草原承包經營制度,加快推進草原確權登記,依法賦予廣大牧民長期穩定的草原承包經營權。在遵循“依法自愿有償”的基礎上,按照“權屬明確、管理規范、承包到戶”的要求,明確草原權屬及用途,規范承包合同管理。依法賦予牧民更多財產權利,建立健全草原承包經營權流轉市場,鼓勵草原承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭牧場、牧民合作社、牧業企業流轉,允許牧民以承包經營權入股發展牧業產業化經營,保障牧民的集體經濟組織成員權利,完善對被征占草原牧民合理、規范、多元化的保障體制。

    三是強化草原生態補償制度。作為一種鼓勵性補償制度,草原生態保護補助獎勵機制是新中國成立以來在草原牧區實施的一項投入規模大、覆蓋面積廣、受益牧民多的大政策。未來,要不斷強化草原生態保護補助獎勵制度,重點抓好禁牧和減畜任務的落實,確保禁牧封育成效,有序實現草原休養生息。要按照任務落實、補助發放、服務指導、監督管理、建檔立卡“五到戶”的工作原則,切實把草原補獎政策落實到草場牧戶。要全面評估草原資源稀缺程度、生態損害成本和修復效益,合理確定補貼標準,科學界定實施周期,穩定和強化草原生態補獎政策。同時,還要進一步完善依法有償使用草原為特征的利用性補償制度,努力保障草原面積不減少,質量不下降。

    四是加強草原生態文明體制改革的分類指導。要按照草原改革目標任務,不失時機地加以推進。在北方干旱半干旱草原區,要穩步開展草原確權登記,禁止非法開墾草原,進一步調動農牧民保護草原的積極性和主動性。在青藏高寒草原區,要創新草原保護形式,對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。在東北華北濕潤半濕潤草原區,要明確草原權屬,規范草原承包經營權流轉,按照草畜平衡、環境友好的思路發展人工種草和草產品加工業,堅決防止超載過牧和人為破壞草原的行為。在南方草原地區,要開展草地資源調查,堅持把種草與中小河流域治理結合起來,與石漠化治理結合起來,與草原畜牧業生產基地建設結合起來,草畜配套,綜合治理。

    五是加強草原執法監督。加強草原法制建設是依法治草、鞏固草原保護建設成果、維護牧民合法權益的根本保障。要建立完善多規章相配套的草原法律框架體系。加快推進草原行政執法體制改革,建立一支權責統一、權威高效的草原行政執法隊伍,大幅提升執法能力。加強草原執法監督,嚴格規范草原資源利用,強化草原征占用管理,嚴厲打擊非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。加快建立完善草原行政執法與刑事司法銜接機制,強化與司法機關的協調配合,形成共同打擊草原違法犯罪行為的合力,增強草原執法的威懾力。加強普法宣傳教育,加大草原法律法規的宣傳力度,不斷提高農牧民法律素質,增強全社會依法保護草原的意識。

    (作者:農業部黨組成員、副部長,國家首席獸醫師)

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